정성호 전 국회의원 기고 ‘동두천특별법의 허와 실’에 대한 반론

선거철이 다가오나 봅니다. 정성호 변호사님께서 <경기북부시민신문>에 기고한 ‘동두천특별법의 허와 실’이라는 글을 읽으며, 그동안 관심 밖이라 그런지 정 변호사님이 지난 3년간 한 번도 언급 안했던 동두천특별법에 대해 말씀해주신 것에 대한 고마움과 함께 한편으로는 잘못 알고 말씀하시는 것에 대해 씁쓸하고 안타까운 감정입니다.

정 변호사님께서 쓴 기고문, 몇 번이나 반복해서 읽어 보았습니다. 그래서 ‘주한미군공여구역반환에 따른 동두천시 지원에 관한 특별법(이하 동두천특별법)’에 대해 사실과 다르게 언급한 부분에 대해 이야기를 안할 수 없습니다.

정 변호사님 말씀대로 법률은 타협의 산물이 맞습니다. 특히 정치, 사회, 지역적 이해관계가 대립되고 국가예산과 지원이 수반되는 법률은 정치적 또는 권력적 투쟁과 타협의 산물로 의결될 수밖에 없다는 것 또한 잘 알고 있습니다. 더군다나 특정지역 특별법을 통과시키기 위해서는 더더욱 치열하고 강력하게 노력해야겠지요?

공여구역특별법의 한계와 문제점

아시다시피 동두천시민들은 반환대상 미군공여지가 시 전체의 42.5%에 달하는만큼 공여구역특별법 시행에 따른 개발진행에 많은 기대를 해왔습니다. 특히 동두천시는 31개 시·군 가운데 재정자립도가 최하위권에 속해 있어 공여지 개발사업이 현실화되면 자족기반을 갖춘 도시로 급성장할 수 있을 것이라는 기대가 있었습니다. 그러나 공여구역특별법은 그 실효성과 형평성 등의 문제로 인해 한계에 봉착하고 있었습니다.

우선 공여구역법의 적용대상이 광범위하여 정부 부담이 가중되었고, 이에 따라 예산지원에서 문제가 생겼습니다. 또한 수정법상의 성장관리권역에 속하는 동두천 특성상 각종 수도권 규제들이 여전이 남아 있는 상태에서 도시발전을 위한 대학 및 공장신설 등이 여전히 불가능하여 사실상 특별법의 혜택을 볼 수 없는 것도 현실입니다.

뿐만 아니라, 국가지원의 형평성에도 문제가 있다고 봅니다. 용산공원조성특별법(1조5천억원-땅값 제외), 직도사격장 이주에 따른 군산시에 대한 국비지원(3천억원), 평택특별법을 근거로 한 국비지원(18조8천억원) 등의 경우와 비교할 때, 반세기 동안 주한미군 주둔으로 인한 비용을 부담해온 동두천 주민들의 불만은 당연히 커질 수밖에 없었다는 점 잘 인지하고 계실 겁니다. 그외 도시계획시설 사업시행 승인의 단계별 구분이 없는 점, 도로 공원 등 지자체 매입비용 국고보조를 일부만 지원하도록 규정한 점, 외국교육기관 회계처리 문제, 환경기초조사의 주체 미규정 문제 등 특별법의 한계는 매우 많습니다.

즉, 공여구역특별법의 문제는 지역문제로 접근할 것이 아니라 국가문제로 접근하여야 함에도 불구하고, 입법 당초부터 지역문제로 접근한 것이 문제라고 생각합니다. 이러한 점에서 처음부터 공여구역법에 대한 접근을 잘못한 것이며(2005년 8월26일, 국회 행자위, ‘공여구역특별법’ 진술인 속기록 참조), 평택특별법과의 관계에서 공여구역법에 대한 정부의 기준 자체가 문제라고 할 수 있습니다.

또한 공여구역법은 국가안보에 대한 손실보상 측면이 아니라 낙후지역 개선에 주 목적이 있는 것으로 입법했기 때문에 국가안보와 지역낙후도 개선은 인과관계가 성립하기 곤란합니다. 따라서, 공여구역법은 손실보상의 측면에서 입법되지 아니한 근본적인 문제가 있다고 봅니다. 즉, 전국 어딘가에는 공여되어야 할 토지가 특정지역에 지정됨에 따라 해당 지역의 주민들이 입은 재산적, 정신적 손해라는 특별한 손해가 발생된 것이고, 그에 대한 손실보상이 뒤따라야 한다는 것입니다.

특히, 미군부대의 지원으로 인한 지역 공여는 해당 주민의 의사와는 상관없이 국가의 정책적인 목적에 의해서 결정된만큼 더더욱 손실보상 폭은 클 것입니다. 따라서 행정법상 손실보상의 법리 측면에서 의미가 있다고 봐서 동두천만의 현실적인 측면을 감안한 특별법 제정이 필요하게 되었습니다.

국회의원 208명 서명의 의미

동두천특별법을 제정하기 위해 2008년 6월 경기도, 동두천시 공무원과 경기개발연구원, 국회의원실이 모여 동두천특별법 TF팀을 구성했습니다. 수십차례 회의를 거쳐 2008년 10월 법안이 마련되었습니다. 바로 제출하고 싶었으나, 지역특별법의 한계성이라는 이유로 기존의 방식과는 다르게, 어떻게 하면 좀더 우리의 의지(?)를 나타낼 수 있을까 고심했습니다. 그 결과 최대한 법안동의를 많이 받는 쪽으로 결론냈습니다.

기존의 법안 제출시 대부분 20명 내외의 법안동의를 받아 제출하는데, 동두천특별법은 최대한 법안동의를 받아 국회의원들간의 사회적 동의를 먼저 얻자는 다짐을 하였습니다. 정 변호사님도 아시다시피 20여명 내외의 법안동의를 받는 것은 그리 어렵지 않으나, 208명의 법안동의(헌정사상 법안 최다 동의)의 의미는 누구보다도 잘 알고 있으리라 봅니다.

한나라당, 민주당, 자유선진당, 친박연대 그리고 심지어 민노당까지 그리고 행정안전위원회 뿐만 아니라 모든 상임위 의원들이 법안에 동의해주셨습니다. 만약 동두천특별법이 단순히 정치적인 행동 또는 선언적인 의미였다면 이렇게 할 수 없었을 것입니다(참고로 정 변호사께서 발의하신 법안에 대한 법안동의수를 보니 최대 29명, 평균 11.4명이더군요).

그러면 왜 이렇게 많은 국회의원의 동의를 얻어 제출했는지 알 수 있겠지요? 당연히 법안을 제출함과 동시에 ‘동두천에 대한 국가지원의 필요성 및 당위성’을 설명하기 위함이었습니다. 즉, 법안 제출과정에서 이미 모든 국회의원들이 인지하고 인정하고 제정에 도움을 줄 수 있게 최대한의 노력을 한 것입니다. 동두천의 미래지향적인 구상이 실현되기 위해서는 경기도 뿐만 아니라 중앙정부 차원의 지원이 필수적임에도 불구하고, 이러한 구상에 대한 중앙정부의 관심은 매우 낮은 것 또한 현실이었기에 우선 국회부터 깨워나가자고 했습니다.

동두천특별법의 주요원칙과 내용

첫째, 국방서비스의 생산에 소요되는 비용은 국가가 부담하는 것을 원칙으로 했습니다. 국방서비스는 전형적인 공공재로서 이 서비스를 사용함에 있어 경합이 발생하거나(비경합성), 비용을 분담하지 않았다고 해서 서비스로부터 배재(비배재성)할 수 없다고 봅니다. 즉, 안보 비용을 분담하지 않아도 안보의 혜택을 받을 수 있는데, 이러한 공공서비스의 경우에는 국가(전 국민)가 비용을 부담하여야 한다고 봅니다.

둘째, 지난 50년간의 피해에 대한 보상이 필요하다고 봅니다. 따라서 과거 지역주민들이 부담한 기회비용(자주과세권이 보장되어 투자재원을 확보할 수 있었다면 증가했을 지역주민들의 복리증진 비용 등)의 보전, 투자 적기를 놓쳐 증가한 투자소요로 인한 지역주민들의 부담, 투자재원 상실에 대한 보전 등에 대한 국가지원이 필요하고 봅니다.

셋째, 반환되는 미군기지 활용지원에 대한 지역간 형평성 원칙입니다. 앞에서 언급했습니다만, 대한민국 최대의 지자체이자 최고의 도시이며, 지방재정상태도 좋은 서울시를 국가가 지원하면서 발전 정도도 떨어지고 지방재정상태도 열악한 동두천 등에 대해 매각을 원칙으로 한다는 것은 형평성을 잃은 조치라고 할 수 있습니다.

넷째, 지자체가 감당하지 못하는 사업은 국가가 지원하거나 대행해야 합니다. 동두천과 같이 재정이 취약한 지방자치단체는 반환기지 활용, 반환기지 주변지역 도시기반시설 확충, 발전종합계획 수립 등에 소요되는 막대한 재정수요를 감당할 능력이 부족합니다. 따라서 정부는 동두천시가 주한미군 재배치에 따르는 지역경제 대책을 수립하고 추진할 수 있도록, 규제완화·재정지원 등의 대책을 강구하거나 직접 대책을 수립하여 집행하여야 한다고 생각합니다.

따라서 동두천특별법에는 다음과 같은 내용이 담겨져 있습니다. 유사 법률과의 형평성 측면에서 보면, 용산이나 평택을 위해 제정한 특별법 수준과 형평성을 맞추기 위한 대책을 요구했습니다. 이는 가장 문제가 되는 재원대책을 세워주는 것과 동시에 동두천시 발전에 대한 책임이 국가에 있음을 인정하고 개발계획 등에 대한 지원책임을 명시했습니다. 손실보상의 측면에서 보면, 50년 이상 동두천이 입게 된 피해에 대한 직접적인 보상을 국가가 할 수 있도록 규정하였는데, 이는 사업비 및 주민편익시설 설치지원, 지방교부세 특례를 들 수 있습니다.

지역경제촉진 측면에서 보면, 동두천시의 지역경제가 열악하고 그 결과 재정자립도가 22.2%에 불과한 현실을 극복하기 위해 지방산업단지 조성지원, 지역발전특구 지정 특례, 골프장 입장행위 등에 대한 조세 및 부담금 면제를 두었습니다. 생존배려 측면에서 보면, 미군기지가 이전함에 따라 직간접적으로 소득을 잃게 되는 종사자 및 관련 주민들을 위해 지역주민 우선고용, 미군 관련 종사자 지원대책을 두었습니다.

지역여건과 특성에 맞는 지역개발의 측면에서 보면, 동두천은 공여구역 이외에도 군사시설보호구역, 생태자연도 1·2등급의 토지(63%)가 많고 이외에도 보전산지, 농업진흥지역이 다수 포함된 곳입니다. 이러한 지역여건에 따라 지역개발을 위해서 동두천시 개발사업자 및 사업의 시행승인 등 군사시설보호구역 안에서 행정청의 허가사항에 관한 협의 등에 관한 특례를 두었습니다.

마지막으로 관련 법규의 정비측면에서 보면, 수도권정비계획법 등 각종 규제법이 정하는 규제를 완화하는 조치가 필요해서 규제완화를 중점적으로 다루었는데, 그 특례조항은 학교설립에 대한 특례, 연수시설에 대한 특례, 공장신설 등에 관한 특례, 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 적용 특례를 두었습니다.

동두천특별법은 정부의 의지

특별법 제정은 대국민 동의와 함께 정부 의지가 가장 중요하다고 생각합니다. 그래서 김성수 의원실에서는 3번의 대정부 질문을 통해(물론 6월 대정부 질문도 할 예정임), 그리고 예산결산특별위원회 발언을 통해 지속적으로 동두천특별법 제정을 요구했습니다. 그 후 수차례 대통령실장 면담을 통해 대통령의 동두천 실상파악 및 지원을 요청했습니다. 또한 한승수, 정운찬, 김황식 국무총리께도 직접 설명하고 지원을 요청했습니다. 관련 상임위에서 논의하기 전에 각 부처간 협의사항이 필요한 부분에 대해서는 각 부처(기재부, 국토부, 행안부, 환경부 등)와 지속적이고 긴밀한 협의를 계속 해왔습니다.

그리하여 동두천특별법이 제정되기 전에 가시적인 효과도 나타나고 있다고 봅니다. 우선 동두천시 공무원(사무관)이 총리실에 파견되어, 총리실 산하에 ‘동두천지원TF팀’이 구성됨으로써 동두천에 대한 관심이 변방에서 중앙으로 이전되었습니다. 또한 주한미8군 샤프 사령관과의 면담시 동두천특별법에 대한 내용을 논의한 결과, 공여지에 대한 우선 반환의 긍정적인 답변을 얻어내 현재 실무적인 논의를 하고 있습니다. 또한 상반기 중 김황식 국무총리의 동두천 방문을 추진하여 동두천 현안사업에 대한 적극적인 지원을 요구할 예정입니다.

정 변호사님 말씀대로 지역발전의 대의에는 여야가 있을 수 없고 당리당략도 있을 수 없다고 봅니다. 또한 6월 임시회가 어쩌면 법안 논의를 위한 마지막 기회일 수도 있습니다. 그래서 법률전문가인 정 변호사님께 간곡히 부탁드립니다. 동두천 발전과 미래를 위해 함께 힘써주길, 김성수 의원과 같이 손잡고 국회 회의장에 들어가 동두천의 급박한 현실과 미래를 위해 최선의 노력을 같이 해주시길 부탁드립니다.